Demokratická miestna samospráva ako priestor sociálnej spravodlivosti vo Švédsku

Democratic local government as a space of social justice in Sweden

Abstrakt: Švédsko je pre mnohé odvetvia spoločenskovedného výskumu a tiež pre verejno-politickú prax veľmi zaujímavou krajinou - spomeňme len veľmi populárny švédsky model sociálnej politiky. Zároveň sa menej pozornosti venuje niektorým systémovým príčinám týchto atraktívnych tém, medzi ktoré nepochybne patrí pomerne špecifický model verejnej správy a v ňom osobitné postavenie obcí. Hoci sa niekedy spomína proces zlučovania, tzv. amalgamizácie, ktorým samospráva v tejto krajine v minulosti prešla, menej záujmu sa venuje niektorým širším súvislostiam. Štúdia sa preto venuje tomu, aby ukázala komplexnejší pohľad na postavenie obcí v systéme verejnej správy vo Švédsku a zahŕňa aj pohľady na fungovanie inštitúcií obcí a na problematiku obecných rozpočtov a obecných financií.
Kľúčové slová: Obec, obecné financie, obecné orgány, región, Švédsko, verejná správa

Abstract: Sweden is for many sectors of social-scientific research and also for public policy practice a very interesting country - let us only mention the very popular Swedish model of social policy. At the same time, less attention is paid to some of the systemic causes of these attractive themes, which undoubtedly includes the relatively specific model of public administration and therein the special position of municipalities. Although the process of merging, so called amalgamation, which the local government in this country has undergone in the past, is sometimes mentioned, it less interest is devoted to some broader context. The study is therefore devoted to show a more comprehensive view of the status of municipalities in the system of public administration in Sweden and includes views of the functioning of the institutions of municipalities and on the issues municipal budgets and municipal finances.
Key words: Municipality, municipal finances, municipal authorities, region, Sweden, Public administration

Úvod

Švédsko je konštitučnou monarchiou a z hľadiska vnútornej štruktúry je unitárnym štátom.

Všeobecný rámec postavenia obcí vo Švédsku vytvára nová ústava č. 1974: 152 SFS, ktorá nahradila ústavu z r. 1806. Nová ústava má oficiálny názov Kráľovský dekrét o stanovení novej formy vlády (Kungörlese om beslutad ny regeringsform) a oproti predchádzajúcej ústave obsahuje síce viac všeobecných ustanovení o význame samosprávy, ale menej konkrétnych ustanovení, týkajúcich sa obcí. Niekedy je preto tiež nazývaná Zákon o verejnej správe (Regeringsförordning). Okrem neho existuje ešte ústavný zákon o následníctve trónu. o slobode prejavu a o slobode tlače (Konečný 2016: 84).

Už v jej 1. kapitole Základy formy štátu sa v § 1, ods. 2 uvádza, že ”švédska demokracia sa zakladá na slobodnom vyjadrovaní názorov a na všeobecnom a rovnom hlasovacom práve. Tie sa uskutočňujú prostredníctvom reprezentatívnej parlamentnej formy štátu a komunálnej samosprávy (kommunal självstyrelse)”. § 7 zakotvuje existenciu ”primárnych samospráv" (primär-kommuner) a ”krajských samospráv” (landstingkommuner), pričom rozhodovacie právo je v samosprávach oboch typov vykonávané volenými orgánmi.

Význam obecných a krajských samospráv je tu vyjadrený len ako princíp a ich ústavné zakotvenie je niekedy hodnotené ako nevýrazné. Vzťah medzi štátom a miestnou samosprávou takto nie je vo švédskom poňatí opretý o explicitné ústavné právo, ale je skôr považovaný za politickú otázku. Dokonca je otázne, nakoľko možno hovoriť vo Švédsku o vertikálnej hierarchizácii švédskej verejnej správy, čo sme sa pokúsili vyjadriť nižšie uvedenou schémou (obr. 1) a čo sa snaží postihnúť aj iná schéma, uvádzaná vo švédskych i iných zahraničných prameňoch (Structure, 1997, s. 9). Na druhej strane treba už na tomto mieste konštatovať, že priestor, ktorý je v v tejto vertikálnej hierarchii vytvorený, vytvára veľmi priaznivé podmienky pre uplatňovanie sociálnej spravodlivosti, ktorá je pre švédsky sociálny štát tak charakteristická.

V 1. kapitole, § 2, ods. 2 švédskej ústavy sa napríklad deklaruje, že základným cieľom verejnej činnosti je osobné, ekonomické a kultúrne blaho jednotlivca, čo má konkrétne znamenať osobitnú povinnosť (särskilt ålliga) verejnej správy zabezpečovať právo na prácu, bývanie a vzdelanie a podporovať sociálnu starostlivosť a zabezpečenie (social omsorg och trygghet) a dobré životné prostredie. Tento základ švédskej sociálnej politiky a švédskeho chápania sociálnej spravodlivosti sa premieta do celého radu špecifík, charakterizujúcich jej vykonávanie všetkými orgánmi verejnej správy, vrátane obcí.

1. Vývoj a súčasnosť postavenia obcí vo Švédsku

Švédsko malo prvý Zákon o miestnej samospráve už v roku 1862. Tento zákon vyčlenil občianske (sekulárne) obce (socken) z rámca obcí cirkevných, čiže farností (församling), ktoré odvtedy fungujú paralelne ale oddelene. Podľa zákona o cirkevnej samospráve sa napríklad o cirkevné objekty stará Švédska luteránska cirkev, ktorá má právo vyberať aj cirkevné dane, aj keď od r. 2000 stratila svoje výsadné postavenie a je považovaná len za jednu z cirkví, ale naďalej spravuje napríklad obecné cintoríny (Taxes, 2001, s. 6).

1.1. Početnosť a veľkosť obcí

Počet obcí, ktoré boli takto v roku 1862 ustanovené, dosiahol počet 2499 a vzhľadom k tomu, že Švédsko v tom čase bolo ešte veľmi zaostalým, prevažne agrárnym štátom a len minimum úloh verejnej správy bol v pôsobnosti obcí, aj silne fragmentarizovaná postfeudálna sídelná štruktúra daným podmienkam vyhovovala (Konečný 2012, Konečný 2014). Až rozvoj sociálneho štátu osobitne po druhej svetovej vojne vyvolall potrebu konsolidácie sídelnej štruktúry, pričom ešte v roku 1951 bol počet obcí stále len 2598.

Vývoj počtu obcí a ich štruktúry od uvedeného roku bol potom nasledovný, pričom od posledného uvedeného dátumu sa až dodnes nezmenil:

Tabuľka 1 Vývoj počtu obcí a ich štruktúry vo Švédsku
[3]

Ako vidieť aj z tabuľky, na veľkostnú štruktúru obcí a na ich počet mali najväčší vplyv dve reformy, uskutočnené v rokoch 1952 a 1971-1974. Prvá z týchto reforiem (formálne išlo o reformu hraníc obcí) si kládla za cieľ, aby žiadna z obcí nemala menej ako 2000 obyvateľov - ale v roku 1960 bolo ešte stále okolo 350 obcí, ktoré boli menšie. Najmenší počet obcí malo Švédsko bezprostredne po ukončení poslednej reformy - k 1. 1. 1974 ich bolo 278, ale v určitom počte prípadov došlo následne k opätovnému rozdeleniu obcí. Druhá reforma posunula minimálnu hranicu na 8000 obyvateľov. ale súčasná veľkostná štruktúra obcí k 1. 11. 2000 (ktorá je platná až do súčasnosti) je nasledovná (pre úplnosť uvádzame aj veľkostnú štruktúru krajov):

Tabuľka 2 Veľkostná štruktúra obcí a krajov vo Švédsku v r. 2000
[4]

Ani súčasný švédsky systém klasifikácie obcí nie je bez výnimiek: ostrov Gotland je obcou, ktorá je zároveň aj krajom a mestá Göteborg a Malmö nepatria do žiadneho kraja, ale majú zároveň kompetencie obce aj kraja. S týmito výnimkami však platí, že všetky obce vo Švédsku - najmenšia obec Bjurholm s menej ako 3000 obyvateľmi rovnako ako 680-tisícový (s predmestiami poldruhamiliónový) Štokholm - majú rovnaký kompetenčný rámec, aj keď viaceré obce používajú označenie ”mesto” (stad) - ich kompetenčný rámec je pritom identický s ostatnými obcami a oficiálne vo Švédsku žiadne ”mestá” neexistujú. Priemerne veľká obec má okolo 34 tisíc obyvateľov. Napriek tomu, že švédske administratívne obce patria k najväčším v Európe, štruktúrou svojich orgánov naďalej zaraďujú krajinu do skupiny decentralizovaných demokracií.

Najmä vo veľkých obciach sa zároveň v posledných rokoch opäť výrazne presadzuje decentralizácia. Vytvárajú sa miestne časti ako správne jednotky. Napríklad 436-tisícový Göteborg má dnes 21 výborov mestských častí, ktoré sú vecne príslušné napríklad pre sociálne služby. Súvisí to aj s priestorovou veľkosťou obcí, najmä tam, kde sú tvorené riedkym osídlením. Obec Kiruna na severe Švédska zaberá územie takmer 20 551 km2 (42% územia SR) - pre porovnanie najmenšia obec Sundbyberg len 9 km2 (asi ako mestská časť Bratislava - Staré Mesto).

Okrem ústavy je teda právny rámec obcí vymedzený jednak Zákonom o hraniciach obcí (Lagen om endringar i Sverige indelning i kommuner och landsting, č. 1979: 411 SFS), jednak Zákonom o obecnom zriadení (Kommunallag, č. 1991: 900 SFS). Zákon o hraniciach obcí pritom obsahuje spôsob ustanovovania a zániku obcí.

1.2. Pôsobnosť obcí

Postavenie obcí (kommun) i krajov (lan) je vo švédskej ústave zakotvené aj v 1. kapitole § 7, ods. 2 cez ich právo oboch vyberať dane tak, aby mohli plniť vlastné úlohy, pričom neurčuje ani ich druh ani výšku. Je to kľúčové legislatívne ustanovenie, určujúce nielen finančný, ale celý kompetenčný rámec miestnej samosprávy vo Švédsku. Celý rad ďalších ustanovení ústavy znemožňuje odňať toto právo obciam dokonca aj zákonom alebo napríklad rozhodnutím súdu. Prejavuje sa tu právny princíp, ktorý je v iných právnych systémoch zriedkavý (hoci inak švédsky právny systém pomerne jednoznačne vychádza z nemeckých právnych tradícií) a ktorý znamená, že platca dane má právo spolurozhodovať o tom, na aký účel a ako budú jeho dane použité. Občan alebo vlastník nehnuteľnosti ako platca dane je ”členom” obce alebo okresu a môže si uplatňovať si svoje právo voči obci či okresu aj súdnou cestou. Vyjadruje to následne aj § 4 zákona o obecnom zriadení ”Osoba, ktorá je registrovaná ako obyvateľ obce, vlastní tam nehnuteľnosť a platí tam miestne dane, je členom tejto obce”, čo možno považovať za uplatnenie princípu domovského práva.

Súd alebo štát však môže vstúpiť do rozhodovacej pôsobnosti obce výlučne vtedy, keď sa u nich občan dovoláva svojho práva voči nej (motioner).

V ústavnom zákone sa tiež stanovuje, že zmeny v územnosprávnom členení a v usporiadaní obcí ako aj zmeny v organizácii obcí, zmeny náplne ich činnosti ako aj zmeny v daňovej pôsobnosti obcí sa môžu uskutočňovať len formou zákona (8. kapitola, § 5).

Obciam pritom patria tieto úlohy (Regional 1996, s. 211-212):

• politické aktivity: podpora miestnych politických aktivít a verejná kontrola;
• priestorové a technické plánovanie: miestne plánovanie a urbanistický rozvoj, bývanie, podpora rozvoja priemyslu a obchodu, cestovný ruch, cesty a doprava, parky a verejná zeleň, parkoviská, ochrana, plánovanie a kontrola životného prostredia a hygieny, záchranná služba a civilná ochrana;
• kultúra a voľný čas: podpora záujmovým združeniam a spolkom, miestne knižnice, športoviská a rekreačné areály, mládežnícke centrá, hudobné školy a ľudové školy umenia;
• sociálne služby a vzdelávanie: starostlivosť o deti (celodenné zariadenia pre deti vo veku 0-6 rokov, otvorené predškolské zariadenia, domáca denná opatera detí), starostlivosť o školopovinnú mládež (celodenné zariadenia a kluby mládeže pre deti vo veku 7-12 rokov, domáca denná starostlivosť o deti vo veku 7-12 rokov), vzdelávanie detí a mládeže (základné deväťročné školstvo, stredné školstvo, základné deväťročné a stredné školstvo pre deti s poruchami učenia), vzdelávanie dospelých (základné a stredné školy pre dospelých, vzdelávanie pre mentálne postihnutých dospelých, výučba švédčiny pre prisťahovalcov);
• zdravotnícke a lekárske služby: primárna zdravotná starostlivosť, služby pre starých a zdravotne postihnutých (opatrovateľská a ošetrovateľská služba, osobní asistenti, dopravné služby), starostlivosť o jednotlivca a rodinu (ústavná a ambulantná starostlivosť o dospelých, deti a mládež, sociálna pomoc jednotlivcom, psychiatrická starostlivosť;
• špeciálne aktivity: imigrácia, podpora trhu práce;
• ekonomické aktivity: poskytovanie infraštruktúry pre podnikateľský sektor, zabezpečovanie elektrickej energie, plynu a diaľkového vykurovania, zásobovanie vodou a kanalizácia, komunikácie, prístavy a niektoré letiská.

Zo zákona o samospráve obcí vyplývajú pre obce úlohy, ktoré plnia v ”dobrovoľnom sektore” (originálne kompetencie). V kapitole 2 Práva obcí a krajov sa v § 9 uvádza: ”Zastupiteľstvo rozhoduje v záležitostiach, týkajúce sa zásadných otázok alebo inak dôležitých vecí obce alebo kraja, najmä

1. cieľov a zásad činností,
2. rozpočtu, daní a iných dôležitých finančných otázok,
3. organizácie a činnosti komisií,
4. volieb výborov a návrhu ich členov a náhradníkov,
5. volieb auditorov a ich náhradníkov,
6. základov finančného odmeňovania volených predstaviteľov,
7. výročných správ,
8. referenda.”

V dobrovoľnom sektore sa rešpektuje, že obce majú riadiť svoje vlastné záležitosti samé, ale zároveň sa zdôrazňuje, že musí ísť o verejný záujem. Aj obecné podniky musia preto fungovať na neziskovom princípe.

Obciam možno ukladať aj vo Švédsku úlohy len prostredníctvom zákona. Takýchto zákonov, ktorými sa obciam ukladajú rôzne povinnosti, majú v súčasnosti vo Švédsku okolo 20. Tieto zákony sa týkajú všetkých obcí, bez ohľadu na ich veľkosť. Obce takto plnia úlohy uložené napríklad zákonom o vzdelávaní, stavebným a plánovacím zákonom, zákonom o sociálnych službách, zákonom o pohotovostných službách, zákonom o verejných hygienických službách a pod.: štát aj kontroluje ich výkon. Tomuto okruhu ”prenesených kompetencií” sa hovorí vo Švédsku ”povinný sektor”. Faktom však je, že každý z týchto zákonov len určuje generálnu líniu a formálne pravidlá pre činnosť miestnych orgánov.

Aj v povinnom sektore však existujú z hľadiska možností obcí značné rozdiely. Iba v niektorých prípadoch je obec skutočne len vykonávateľom úloh, ktorými ju poveril štát a nemá pri výkone týchto úloh žiadnu voľnosť (napríklad v oblasti kontroly potravín). Naproti tomu pri iných úlohách povinného sektoru je jej voľnosť oveľa väčšia (napríklad pri vydávaní stavebných povolení).

1.3. Orgány obce

Vo švédskych obciach existujú tri druhy samosprávnych orgánov:

• obecné zastupiteľstvo (kommunfullmäktige), volené na štvorročné obdobie v priamych voľbách. Zasadá 4 až 10krát ročne a jediné má právo rozhodovať o veciach, v ktorých vystupuje obec ako zmluvná strana alebo kde to ukladá zákon. Schvaľuje aj rozpočet a miestne dane. Pritom platí, že prostriedky z rozpočtu obce možno poskytnúť inej osobe – fyzickej alebo právnickej – len vtedy, ak to má oporu v zákone. Všetky ostatné právomoci – aj rozhodovacie, čo je veľmi dôležitý aspekt – môže obecné zastupiteľstvo delegovať na svoje výbory. Zasadania obecného zastupiteľstva vedie predseda (ordförande), ktorý však nemá výkonné právomoci. Ide o funkcie, vykonávané mimo pracovného pomeru, čo však neznamená, že bez zodpovednosti;
• vedenie obce, tvorené výkonným výborom (obecnou radou, kommunalrad), voleným obecným zastupiteľstvom. Niekedy je tento orgán nazývaný aj ”obecnou vládou” – na rozdiel od obecného zastupiteľstva, ktoré je nazývané ”obecným parlamentom”. Pripravuje všetky materiály, ktoré prerokováva obecné zastupiteľstvo. Zriaďuje, koordinuje a monitoruje činnosť ostatných výborov, niekedy nazývaných tiež komisie (pozri ďalej), najmä pokiaľ by viedla k zvýšeniu výdavkov obce – ináč má voči ním len malé právomoci. Výkonný výbor musí byť zriadený v každej obci. Obce profesionalizujú funkciu obecného radcu (kommunalrad) ako poslanca obecného zastupiteľstva, výkonne zabezpečujúceho určitú agendu;
• ostatné výbory, čiže komisie, ktoré tvoria výlučne poslanci. Majú rozhodovacie právomoci a zodpovedajú najmä za vecnú a odbornú stránku riadenia rôznych oblastí, preto sú do nich volení poslanci s prihliadnutím na svoju odbornú kvalifikáciu. V minulosti museli mať obce povinne vytvorené výbory pre školstvo, pre sociálne veci, územné plánovanie a výstavbu, ako aj pre ochranu životného prostredia a zdravia. V súčasnosti sa môžu obce už slobodne rozhodovať, ktoré výbory si zriadia: často spájajú viacero príbuzných oblastí, ale existujú aj príklady opačné, keď niektorú oblasť bližšie tematizujú do pôsobnosti viacerých výborov. Výnimkou je (okrem vyššie spomínaného výkonného výboru) len výbor pre voľby, ktorý musí byť zriadený v každej obci. Medzi ich všeobecné úlohy patrí okrem iného príprava podkladov pre rozhodnutia prijímané zastupiteľstvom, vykonávanie rozhodnutí prijatých zastupiteľstvom, riadenie a realizovanie každodenných činností v záujme naplnenia cieľov stanovených zastupiteľstvom. Každá komisia zároveň riadi prácu vykonávanú pracovníkmi príslušných oddelení.

Okrem výborov pre jednotlivé vecné oblasti patria do tejto kategórie aj výbory miestnych častí, ktorým môže byť (a v praxi veľmi často aj je) zverovaná práve starostlivosť o sociálne otázky (Social 2002, s. 5). V praxi sa pre ich územnú pôsobnosť veľmi často využívajú pôvodné socken. V Örebrö a v početných ďalších, najmä väčších mestách došlo k úplnému presunu výkonu sociálnej problematiky do pôsobnosti vnútromestských štruktúr najmä preto, aby sa zvýšila dostupnosť (Isling 2022).

Administratívne zabezpečuje chod obce obecný úrad (kommunstyrelse), časť obcí má na čele obecného úradu riaditeľa (direktör). Mnohé obce zabezpečujú služby v určitej oblasti na zmluvnom princípe s externými dodávateľmi. Medzi nimi sú na prvom mieste akciové spoločnosti, nadácie či iné súkromnoprávne a verejnoprávne subjekty, založené obcami. V súčasnosti je takýchto subjektov vo Švédsku okolo 1500.

Časť týchto subjektov (asi 100) vznikla na základe medziobecnej spolupráce, pre rozvoj ktorej sa stala základom práve posledná reforma zo záveru 90. rokov. Od uvedeného času môžu aj obce a kraje na báze verejného práva vytvárať spoločné výbory a cez ne aj spoločne riadiť spoločné aktivity (Role 2000, s. 95).

1.4. Rozpočty obcí

Švédske obce tiež vypracúvajú rozpočty, ktoré odrážajúúlohy a povinnosti, ktoré im boli zverenézákonom o miestnej samospráve. Ak švédska vláda a parlament určia obciam nové povinnosti, musia byť im poskytnúté aj finančné prostriedky.

V komunálnych rozpočtoch sú tri hlavné skupiny výdavkov:

• prevádzkové náklady (označované ako Opex), ako napríklad mzdy učiteľov, sociálnych pracovníkov, školské stravovanie, náklady na údržbu. elektrinu, vodu a plyn a pod. elektrinu, vodu a plyn. Naich krytie nesmú byť využívané úvery;
• kapitálové výdavky, ako napríklad investície do obytných a administratívnych budov a pod, Tueto nákladymôžu byť kryté z dlhodobých alebo krátkodobých úverov alebo z komunálnych dlhopisov;
• ostatné výdavky, ktoré majú prevažne okrajový význam a tvoria ich napríklad úroky,

Z prevádzkových nákladov, ktoré tvoria cca 60 % výdavkov obcí), ide najviac (cca 38 %) na vzdelávanie a starostlivosť o deti a na starostlivosť o seniorov a na celú ďalšiu sociálnu starostlivosť (cca 23 %) (Vanhuyse a kol. 2021).

2. Postavenie obcí vo vzťahu k ostatným rovinám verejnej správy

Pri analýze usporiadania verejnej správy sa vo väčšine európskych krajín stretávame s určitou hranicou medzi (miestnou, decentralizovanou) štátnou správou a (miestnou, územnou) samosprávou (Konečný 2016: 11-12). Niekedy sa možno stretnúť s názorom, že vo Švédsku takéto delenie neexistuje a že tu existuje len centrálna štátna správa a potom už len dve roviny samosprávy s priamo volenými orgánmi a vlastným kompetenčným rámcom, situácia je však oveľa zložitejšia. V skutočnosti vo Švédsku existuje aj decentralizovaná štátna správa. Treba ju však pochopiť v súvislosti s tým, že centrálna štátna správa je vykonávaná nielen ministerstvami. Tých je - ako sa často zvýrazňuje - len pomerne málo (13) a sú to malé úrady, ktoré pripravujú predovšetkým návrhy zákonov. Centrálnu štátnu správu vykoná však aj približne 100 ústredných správnych orgánov, ktoré sú síce relatívne nezávislé (v zmysle moderného menežmentu verejnej správy), jednako však ide o štátne agentúry. Takýto agentúrami sú napríklad Štátny úrad sociálneho poistenia, Štátny úrad pre zdravotníctvo a sociálne veci, Štátny úrad práce, Štátny úrad pre bezpečnosť a zdravie pri práci, Štátny úrad pre bývanie, Štátny úrad pre územné plánovanie a výstavbu, Štátny úrad pre vzdelávanie, Štátny výbor pre zdravotne postihnutých atď. Takéto decentralizované štátne správne orgány existujú aj na úrovni všetkých okresov a niekedy aj na úrovni obcí (napríklad úrady práce - Ämbetsverk). Podobne však existujú aj organizácie krajskej správy (lanstingorganisationer), pôsobiace na úrovni obcí (napríklad pre otázky zdravotníctva, ale aj vzdelávania – stredných škôl, cestovného ruchu, verejnej dopravy a pod. (Torben 2000).

Obrázok 1 Schéma usporiadania orgánov verejnej správy vo Švédsku
[5]

2.1 Pozícia ústredných orgánov štátu vo vzťahu k obciam

Centrálna štátna správa (ale rovnako aj samospráva na úrovni obcí či krajov) má pritom svoje presne vymedzené kompetencie, ktoré sa prakticky neprekrývajú. Môžu sa však účelne dopĺňať a prípadne aj spájať. Štát si ponecháva právo vytvárať všeobecný právny rámec, ktorý zabezpečuje základné práva občanov, stanovovať ciele, ktorými by sa mali riadiť aj miestne orgány, a vytvárať určité finančné stimuly a podnety na rozvoj určitých iniciatív a inštitúcií zdola (Bakalarczyk 2017).

Švédsko, ako konštitučná monarchia, je na národnej úrovni riadené vládou, ktorá vykonáva rozhodnutia švédskeho parlamentu a prijíma návrhy na prijatie nových zákonov alebo úpravu už existujúcich legislatívnych noriem. Podporu jej poskytuje Úrad vlády a viac ako 300 štátnych orgánov. Súčasťou Úradu vlády sú aj ministerstvá, ktoré zodpovedajú za rôzne oblasti spoločenského života. Jedným z nich je Ministerstvo zdravotníctva a sociálnych vecí (Socialdepartement).

Ministerstvo zodpovedá za oblasti týkajúce sa dobrých životných podmienok švédskej spoločnosti. V tomto zmysle hovoríme o rôznych typoch poistení pre občanov (zdravotné, sociálne) za účelom finančného zabezpečenia pre prípad choroby, staroby, obdobia materských a rodičovských dovoleniek; starostlivosť o ľudí so sociálnymi problémami, so zdravotným postihnutím, o občanov v dôchodkovom veku. Okrem toho sú v jeho kompetencii aj otázky práv detí a rovnosti medzi ženami a mužmi. Z uvedeného vyplýva, že sociálna oblasť patrí vo Švédsku do jurisdikcie práve tohto Ministerstva.

Výkon sociálnej politiky je v pôsobnosti štátnych agentúr, medzi ktoré patria najmä

• Štátny úrad sociálneho poistenia (Riksförsäkrinfverket), ktorý dohliada na všeobecné poistné pokladne (allmän főrsäkringskassan), zriadené v každom kraji krajským zastupiteľstvom. Tieto pokladne majú 320 poistných úradov na úrovni obcí (a pôsobia v každej obci). Štátny poistný úrad môže vydávať aj záväzné usmernenia.
• Štátny úrad pre zdravotníctvo a sociálne veci (Socialstyrelsen), ktorý má na starosti verejné sociálne služby na miestnej úrovni. Vydáva k tomu predpisy a usmernenia, tie však nie sú ani pre krajskú samosprávu ani pre samosprávu obcí záväzné. Napriek tomu má šesť vysunutých pracovísk po celom Švédsku, prostredníctvom ktorých vykonáva supervíziu nad dodržiavaním príslušnej legislatívy. Okrem toho v jeho štruktúre sú dve kľúčové oddelenia. Oddelenie sociálnych vecí sa zaoberá zdravotne postihnutými, pomocou rodinám a jednotlivcom, ale starostlivosť o starších občanov spadá pod oddelenie zdravotníctva (Socialstyrelsen 2001). Štátny úrad pre zdravotníctvo a sociálne veci má vo Švédsku nezastúpiteľné miesto, nakoľko vyvíja a sprostredkováva poznatky a vedomosti v oblasti sociálnej a zdravotnej starostlivosti hlavne politikom a úradníkom obcí a krajov, ako aj poskytovateľom tejto starostlivosti a ich zamestnancom. Jeho motto možno vyjadriť nasledovne: „Dobrý zdravotný stav, dobrá zdravotná a sociálna starostlivosť“ (Socialstyrelsen 2013: 5).
• Švédska národná rada pre ústavnú starostlivosť (Statens institutionsstyrelse, skratka SiS), ktorá zodpovedá napríklad aj za sociálnu starostlivosť o deti a mládež umiestnených do domovov starostlivosti alebo bývania so zvláštnym dohľadom v súlade so zákonom o osobitných rozhodnutiach v starostlivosti o mládež. V spolupráci so sociálnymi pracovníkmi rozhoduje o tom, do ktorého domova bude dieťa alebo mladý človek umiestnený a akým spôsobom bude starostlivosť o takéhoto jedinca realizovaná. V súčasnosti sa vo Švédsku nachádza 24 takýchto domovov s kapacitou vyše 600 miest.

Významná časť sociálnej politiky (s výnimkou štátneho sociálneho poistenia - Försakring) je vykonávaná regionálnou (kraje) a miestnou (obce) územnou samosprávou.

2.2 Pozícia krajov vo vzťahu k obciam

Deľba úloh medzi obce a kraje sa riadi princípom, že úlohy, ktoré majú byť plnené voči širšiemu okruhu obyvateľov, sú zverené krajom, zatiaľčo úlohy, ktoré sa väčšinou dotýkajú miestneho spoločenstva, spadajú do pôsobnosti obcí.

Dôležitá je pritom 11. kapitola ústavy, najmä jej § 6 a nasl. Prvý odsek šiesteho paragrafu podriaďuje vláde ústredné úrady a územné orgány ako aj ďalšie štátne orgány. V druhom odseku sa uvádza, že ”úlohy verejnej správy môžu byť zverené obciam” (rozumej primárnym aj krajským samosprávam). A napokon tretí odsek, ktorý bol do ústavy včlenený novelou č. 1998:1700 uvádza, že úlohy verejnej správy môžu byť tiež prenesené na obchodné spoločnosti, spolky, združenia, nadácie, registrované náboženské spoločnosti alebo na ich časti alebo na súkromné osoby.

Kraje zabezpečujú (Regional 1996, s. 213):

• zdravotnú a lekársku starostlivosť (primárnu zdravotnú a lekársku starostlivosť prvého kontaktu, správu nemocníc, starostlivosť o chrup, psychiatrickú starostlivosť, ošetrovateľskú službu, starostlivosť o matku a dieťa, očkovanie a röntgenologické centrá, starostlivosť o fyzicky a mentálne postihnuté osoby);
• regionálny rast a rozvoj (regionálny ekonomický rozvoj, plánovanie a stratégiu a podporu cestovnému ruchu a ochrane životného prostredia);
• verejnú dopravu;
• vzdelávanie (nadstavbové vzdelávanie a výcvik pre ošetrovateľky, fyzioterapeutov a ďalšie zdravotnícke profesie, vyššie stredoškolské vzdelávanie mimo ošetrovateľstva, poľnohospodárstva a lesníctva a združenia pre vzdelávanie dospelých);
• kultúru (krajské divadlá, hudobné ustanovizne, múzeá a knižnice).

Hoci obce vo Švédsku sú pomerne veľké, predsa len pre niektoré verejné služby nepredstavujú populačne dostatočne veľkú základňu na to, aby mohli byť tieto služby zverené do zriaďovateľskej pôsobnosti obcí, a preto boli zverené do pôsobnosti krajov. Týka sa to predovšetkým zdravotníctva, ktoré je takmer výlučne krajskou agen¬dou a tvorí viac ako tri štvrtiny aktivít krajov. Krajská samospráva má za úlohu zabez¬pečiť, aby každý, kto žije vo Švédsku, mal prístup k dobrej zdravotnej starostlivosti. Zdravotná starostlivosť je hradená predovšetkým z daní a jej rovnako vysoká úroveň má byť zaručená bez ohľadu na to, kde človek vo Švédsku žije, Princípy samospráv¬nosti dávajú krajskej samospráve právo určiť rozsah a štruktúru tejto starostlivosti s ohľadom na miestne podmienky. Primárna zdravotná starostlivosť je poskytovaná vo viac ako tisícke miestnych zdravotných stredísk, polikliník a kliník po celej krajine a pacient to má byť ošetrený pokiaľ nepotrebuje hospitalizáciu. Na túto sieť nadväzuje vyše 70 nemocníc a na e 9 fakultných nemocníc, v ktorých je sústredená najvyššia dostupná zdravotnícka technika a najlepší medicínski špecialisti.

Krajské samosprávy majú právo určovať a vyberať krajské dane na pokrytie svo¬jich nákladov. Pre výkon svojich úloh majú právo zriaďovať výkonné agentúry a organizácie (lanstingsorganisationer).

Kraje i obce môžu prenášať výkon svojich úloh na súkromnoprávne subjekty, ako napr. spoločnosti s ručením obmedzeným, ale aj na nadácie či neziskové organizácie. Kraje a obce sa ale môžu spájať aj s inými krajmi či obcami a vytvárať miestne združenia, ktoré vykonávajú úlohy pre svojich členov, pričom tieto sú subjektami verejného práva (Role 2000, s. 95). Svojim spôsobom je to obdoba ”best practice” (resp. ”best value”) modelu, ktorý sa začal v 90. rokoch uplatňovať (najmä na základe britských skúseností) vo verejnej správe viacerých krajín západnej Európy. Pomerne veľký rozsah úloh, vykonávaných obcami spôsoboval, že s výnimkou súkromného sektoru, v ktorom pracovalo na začiatku 90. rokov vo Švédsku okolo 66% zamestnaných osôb, boli práve obce druhým najväčším zamestnávateľom, ktorý zamestnával okolo 21% osôb. Podiel krajov činil len cca 7% a podiel štátu len zvyšných cca 6% osôb. Práve v súvislosti s vyššie uvedeným prenášaním úloh na súkromnoprávne subjekty však došlo k výraznému poklesu počtu zamestnancov obcí (Riegler 1996).

Ak sa napriek tomu hovorí o Švédsku ako o ”krajine obcí” (Mesežnikov 1993, s. 10), súvisí to zrejme s faktom, že obe vyššie spomínané úrovne samosprávy majú či už na verejných rozpočtoch, na počte zamestnancov vo verejných službách alebo na výkone verejnej správy a pod. podstatne väčší podiel, ako štátna správa.

Záver

Skutočnosť, že Švédsko je unitárnym štátom, umožňuje dobrú kooperáciu medzi jednotlivými úrovňami organizácie verejnej správy.”Celý systém štátnej správy a samosprávy sa prejavuje v nepretržitej spolupráci a mnohými formami výkonu a deľby práce medzi všetkými stupňami správy a riadenia” (Práva 1994: 55) Vo Švédsku ju ešte umocňuje skôr horizontálne ako vertikálne usporiadanie jednotlivých ”úrovní” verejnej správy, čo je prvok, ktorého náznaky môžeme nájsť skôr vo federatívne usporiadaných štátoch. Vzniká tým systém, spájajúci výhody unitárneho a federatívneho usporiadania štátu:

Vysoká autonómnosť obcí (čo je opäť prvok, charakteristický skôr pre federatívne usporiadané štáty), reálne umožnená jednak rámcovým charakterom zverovania kompetencií. Obce vo Švédsku v dôsledku toho nemajú problém s absorbovaním prenesených úloh z tzv. povinného sektora – môžu ich takmer ľubovoľne modifikovať. Táto ”ľubovoľnosť” však nie je absolútna: z jednej strany ju limituje zákon, formulujúci rámec vykonávanej úlohy, z druhej strany finančné možnosti (v skutočnosti daňová sila) obce.

V skutočnosti preto vo Švédsku existuje iná hranica medzi vlastnými a prenesenými úlohami: prenesené úlohy sú tie, ktoré obec síce musí plniť, ale vykonáva ich podľa vlastného rozhodnutia, v rozsahu, ktorý si v rámci zákona určí sama, v kvalite a objeme, ktorý vyplýva z rozhodnutia obce (v skutočnosti jej obyvateľov) o objeme zdrojov na financovanie týchto úloh.

Originálne kompetencie obcí sú tie, ktoré nie sú obci uložené zákonom. Obec v takomto prípade nemá ani zákonné splnomocnenie vyberať pre plnenie týchto úloh dane. Obec však všeobecne dane vyberať môže, záleží teda fakticky len na nej (presnejšie na jej obyvateľoch), či nejakú úlohu, neuloženú obci zákonom, považuje za natoľko dôležitú, že je akceptované aj jej financovanie z ”dobrovoľných” miestnych daní. Výsledkom je len pomerne malý rozsah úloh, ktoré obce plnia v rámci originálnych kompetencií, čo však súvisí s veľkou šírkou a flexibilitou úloh, plnených obcami v rámci prenesených kompetencií.

Limitujúcim činiteľom je veľkosť obcí vo Švédsku. Vytvorenie veľkých obcí nebol samoúčelný reformný akt, ale rozhodnutie, ktoré umožňovalo dosiahnuť najmä finančnú samostatnosť obcí ako základ pre ich skutočnú samosprávnosť, pre ich vysoký vyššie spomínanú autonómnosť. Samoúčelné nie je ani ďalšie fungovanie takýchto veľkých obcí, pretože neznamená rozplynutie sa obecného spoločenstva v anonymite desaťtisícového davu a stoviek či dokonca tisícok kilometrov štvorcových územia. Spoločné rozhodovania o miestnych daniach a o úlohách, ktoré majú byť z týchto daní spoločne zabezpečované, významnou mierou kompenzujú nízku frekvenciu alebo niekedy i absenciu osobných kontaktov, charakteristických pre obecné spoločenstvá vo všeobecnosti. ”Bezprostredný kontakt ... sa vytvára pomocou švédskej koruny. ... Skutočnosť, že Švédi odvádzajú dane adresne ... nepochybne prispela k formovaniu takej podstatnej črty švédskeho spôsobu života a švédskeho národného charakteru, akou je občianska a spoločenská lojalita” (Mesežnikov 1993: 10).

Napokon vyššie uvedené skutočnosti spôsobujú, že obce vo Švédsku pomerne málo využívajú možnosť združovania k spoločnému výkonu činností.

Autor: doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. MPA
Katedra verejnej politiky a teórie verejnej správy, Fakulta verejnej správy, Univerzita P. J. Šafárika v Košiciach
Autor prednáša na FVS UPJŠ o.i. komunálnu politiku, teóriu verejnej správy, verejnú správu v členských štátoch Európskej únie atď. Pracoval o.i. v Združení miest a obcí Slovenska a ako riaditeľ Inštitútu verejnej správy, publikoval u nás i v zahraničí desiatky vedeckých štúdií z oblasti komunálnej politiky a verejnej správy.

Štúdia je výstupom z riešenia úlohy VEGA 1/0290/20 Sociálna spravodlivosť a starobné dôchodkové sporenie v Slovenskej republike.

Zoznam bibliografických odkazov

BAKALARCZYK, Rafał: Senior wspierany w najbliższym otoczeniu – szwedzki model wsparcia osób starszych. In: Polityka Senioralna 2017, č. 3, s. 107-113.[cit. 2022-11-10]. Dostupné na: https://polityka.zaczyn.org/senior-wspierany-w-najblizszym-otoczeniu-szw... [6]

KIRUNAS. 2002. Kirunas Einwohner am höchsten besteuert von ganz Norrbotten. In: Kiruna-nytt, 2. 3. 2002 [cit. 15.2.2015]. Dostupné na: http://kiruna-nytt.nu/ty/a/nyhet2.html [7]

KONEČNÝ, Stanislav. 2012. Spôsoby riešenia postavenia najmenších sídelných jednotiek v systémoch verejnej správy Európskej únie. In: Verejná správa a spoločnosť XIII, 2012, č. 1, s. 18 – 31. ISSN 1335-7182

KONEČNÝ, Stanislav. 2014. Etapy a metódy komunálnych reforiem v krajinách Európskej únie. In: Verejná správa a spoločnosť XV, 2014, č. 1, s. 18 – 28. ISSN 1335-7182

KONEČNÝ, Stanislav. 2016. Verejná správa v členských štátoch Európskej únie. Bratislava: Mayor 2016. 239 s. ISBN 978-80-969133-8-1.

LÖVDÉN, Lars-Erik 2001. Local Government Finances. Stockholm: Regeringskansliet, 2001, 16 s. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.finance.ministry.se [8]

MESEŽNIKOV, Grigorij. 1993. Krajina obcí. In: Obecné noviny, 1993, č. 40, s. 10 –11. ISSN 1335-650X

PRÁVA 1994. Práva miest a ich ochrana. Bratislava: Nadácia F. Naumanna; Klub primátorov, 1994. 208 s. ISBN 80-967- 151-0-0.

REGIONAL 1996. Regional and Local Government in the European Union. Strasbourg, Council of Europe – The Committee of the Regions 1996, 231 p. [bez ISBN].

RIEGLER, Claudius H. 1996. Modernisierung des Őffentlichen Dienstes in Schweden – Modelle und Phasen der Reform. In: Analyse Kommune, 1996, č. 3. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.agarbeit.de/ariegler.htm [9]

ROLE 2000. Role of Local Authorities in the Field of Local Social Services. 1. vyd. Strasboug, Council of Europe 2000, 195 p. [bez ISBN].

SOCIAL 2002. Social Services Act – What are your rights after 1 January 2002? 1. vyd. Stockholm: Socialstyrelsen, 2002. 29 s. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.sos.se/FULLTEXT/114/2002-114-9/2002-114.9.pdf [10]

STRUCTURE, 1997. Structure and operation of local and regional democracy. Sweden. 1. vyd. Strasbourg: Council of Europe 1997. 30 s. ISBN 92-871-3280-1.

SWEDEN 1997. Sweden. Structure and operation of local and regional democracy. 1. vyd. Strasbourg, Council of Europe 1997. 30 p.[bez ISBN].

Swedish 1993. Swedish Local Government – Traditions and Reforms. 1. vyd. Stockholm: Swedish Institute, 1993, 118 s. ISBN 91-520-0306-X.

SVERIGES 2014. Sveriges Kommuner och landsting, Så styrs en kommun 2014. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://skl.se/demokratiledningstyrning/politiskstyrning/kommunaltsjalvst... [11]

TAXES 2001. Taxes in Sweden 2001. 1. vyd. Stockholm: National Tax Board, 2002, 35 s. ISSN 1650-2973.

TORBEN, Bertram. 2000. Das Kommunalsystem in Schweden, besonders: Kommune Färgelanda. Bremen: UNI, 2000. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http:www. hausarbeiten.de/faecher/hausarbeit/pom/15279.html

VANHUYSE, Fedra - NILSSON, Astrid - ARRA, Venni - REQUENA, Alicia –
AGERSTRÖM, Magnus. 2021. Municipal Finance in Sweden. Stockholm Environment Institute 2021 [cit. 21. 11. 2022]. Dostupné na internete: https://www.sei.org/wp-content/uploads/2021/05/factsheet-municipal-finan... [12]

Švédske právne predpisy:

1974: 152 SFS Kráľovský dekrét o stanovení novej formy vlády (Kungörlese om beslutad ny regeringsform), novela 1998: 1700 SFS

1979: 411 SFS Zákon o hraniciach obcí (Lagen om endringar i Sverige indelning i kommuner och landsting)

1991: 900 SFS Zákon o samospráve obcí (Kommunallag)

2001: 453 SFS Zákon o sociálnych službách (Socialtjänstlag)

2017:868 SFS Nariadenie o krajskej rade (Förordning med länsstyrelseinstruktion)